Множатся конфликты, как никогда высок риск применения ядерного оружия, санкциями подорваны глобальные производственные цепочки. И только фундаментальные ценности ООН дарят надежду на то, что в системе международных отношений будет превалировать дух сотрудничества и доброй воли. В этом ключе уже не первый год продолжаются дискуссии о реформировании Организации Объединенных наций и ее институтов. В том числе Совета Безопасности ООН. О сложностях этого процесса, в условиях кризиса недоверия, аналитическому обозревателю агентства Kazinform рассказал руководитель Отдела международной безопасности КИСИ при Президенте РК Даурен Абен.
— Все в мире признают, что Совет Безопасности не обеспечивает свою главную функцию по поддержанию мира и безопасности. Есть ли риск, что ООН может повторить судьбу Лиги Наций, если кризис недоверия будет разрастаться?
— Я бы не стал проводить прямых аналогий между ООН и Лигой Наций. В отличие от Лиги Наций ООН имеет более продолжительную историю, в которой были и успехи, и провалы, является более разветвленной, структурированной организацией, в которой работают десятки тысяч международных чиновников. Многослойная структура ООН имеет более сложную и устойчивую архитектуру, включающую специализированные агентства, которые выполняют конкретные задачи независимо от политических кризисов в Совете Безопасности. И даже страны, критикующие деятельность ООН, продолжают поддерживать ключевые проекты и инициативы организации, понимая их важность.
Не во всех сферах своей деятельности ООН может похвастаться положительными результатами, особенно в деле сохранения мира, но другой всеобъемлющей универсальной структуры у нас нет. Уверен, что, несмотря на кризис доверия, вероятность подобного ЛН полного распада ООН гораздо ниже в силу ее институциональной устойчивости, глобальной вовлеченности и сохраняющегося влияния. Большинство членов мирового сообщества осознают, что отсутствие универсальной международной организации приведет человечество к еще большим проблемам. ООН действительно слишком важна и глубоко интегрирована в современную систему международных отношений, чтобы просто исчезнуть.
— ООН и Совету Безопасности нет альтернативы. В связи с этим актуализировались дискуссии о реформировании ООН и его институтов. Но как можно реформировать, например, Совбез ООН, если любые попытки серьезных изменений, включая расширение числа постоянных членов, может быть заблокировано правом «вето»?
— Повторюсь: даже если Совбез ООН останется парализованным, Генеральная Ассамблея, другие органы и специализированные агентства ООН сохранят функционал и продолжат свою работу. С другой стороны, восстановление общей эффективности ООН требует реформ, чтобы избежать дальнейшей утраты ею влияния и легитимности. Самым сложным и политически чувствительным вопросом является реформа СБ ООН. Из-за глубоких разногласий между постоянными членами Совет не способен реагировать на глобальные кризисы, такие как войны или массовые нарушения прав человека. Предлагается несколько подходов для преодоления этой ситуации вплоть до отмены права вето и лишения постоянного членства в СБ ООН или даже исключения из состава ООН.
В ООН есть механизм исключения из членства или его приостановки, однако в сложившихся реалиях подобный сценарий представляется крайне маловероятным, поскольку не получит поддержки достаточного количества членов организации.
Что касается изменения права вето, оно потребует внесения поправок в Устав ООН, что практически невозможно без согласия самих постоянных членов, которые вряд ли пойдут на этот шаг добровольно. В этой связи можно рассмотреть предложение Франции об отказе от использования права вето в случае массовых злодеяний, таких как геноцид, военные преступления или преступления против человечности, но не все постоянные члены Совбеза ООН готовы проявить политическую волю для принятия такого ограничения.
— Если говорить о реформировании Совбеза и в целом ООН, с какими предложениями выходит Казахстан?
— В Казахстане понимают, что реформа ООН и ее ключевого органа — цель труднодостижимая, но возможная в долгосрочной перспективе, если вопрос не будет сходить с международной повестки дня. Поэтому наша страна не только продолжает активно участвовать в дискуссиях на эту тему, но и выдвигает инициативы, направленные на укрепление эффективности ООН, включая реформирование Совбеза. Мы выступаем за расширение состава СБ как за счет предоставления постоянного членства таким государствам, как Бразилия, Германия, Индия и Япония, которые давно претендуют на такой статус, так и посредством увеличения представительства развивающихся стран, особенно из Азии, Африки и Латинской Америки.
На мой взгляд, чтобы постепенно преодолеть оппозицию нынешней «постоянной пятерки» (П5), в качестве компромисса можно было бы продвигать вариант с добавлением новых постоянных членов без права вето, но с условием, что по прошествии определенного переходного периода они такое право получат.
Казахстан также не раз подчеркивал важность превентивной дипломатии, которая предполагает переход от реагирования на конфликты к их раннему предупреждению, а это, в свою очередь, предполагает усиление роли СБ ООН, в том числе путем более активного использования таких инструментов, как посредничество и миротворческие операции. Однако, как уже подчеркивалось, неограниченное использование права вето препятствует способности ООН оперативно реагировать на кризисные ситуации в области мира и безопасности. В этой связи стоит отметить, что прагматичный подход Казахстана к реформированию Совбеза хорошо соотносится с вышеупомянутой инициативой Парижа о добровольном ограничении права вето.
— До каких пределов может быть увеличен Совбез ООН, если судить по предлагаемым вариантам?
— Выше я уже назвал наиболее потенциальных претендентов на постоянное членство в СБ ООН. Прежде всего, это страны, которые обладают значительным геополитическим, экономическим или региональным влиянием: Бразилия как ведущая страна Латинской Америки, Германия как экономический лидер Европейского союза, Индия как первая по численности населения и одна из крупнейших и быстрорастущих экономик мира, Япония как мировая экономическая держава. Также эти страны либо активно участвуют в миротворческой деятельности ООН, либо вносят большой вклад в бюджет ООН. Намерение выдвинуть свою кандидатуру в постоянные члены СБ ООН высказывает Южно-Африканская Республика в качестве крупнейшей экономики континента с населением почти 1,4 миллиарда чел. О своих амбициях в качестве альтернативных кандидатов от Африки заявляют Египет и Нигерия. В целом, надо сказать, что существуют разные модели расширения состава СБ ООН, который на данный момент состоит из 15 членов (пять постоянных и 10 непостоянных). Согласно самому радикальному предложению, состав Совбеза должен увеличиться до 25 членов за счет добавления 10 новых членов — шести постоянных и четырех непостоянных. Существует вариант введения категории «долгосрочных» членов (на 8–10 лет) с возможностью переизбрания. Сторонники консервативных подходов выступают за расширение географического представительства путем увеличения числа лишь непостоянных членов.
Однако на сегодняшний день перспективность данных предложений вызывает сомнения из-за противостояния и серьезных политических разногласий между П5, а также отсутствия согласия среди самих претендентов. Тем не менее, уверен, что определенный прогресс, хоть и медленный, в этом вопросе будет достигнут, но это потребует длительных многосторонних переговоров и компромиссных решений. Не будем забывать, что в 1963 году были внесены поправки в Устав ООН, которые увеличили число непостоянных членов с шести до 10.
— В ответ на «паралич» Совбеза в ООН предлагают проводить так называемые реформы без поправок. У этого метода есть и сторонники, которые понимают, что вопросы войны и мира на планете нужно как-то решать, есть и противники, отмечающие, что нужно не искать какие-то «обходные» пути, а стимулировать членов СБ к поиску сбалансированных решений. Как все-таки быть в этой ситуации?
— Сторонников реформ без поправок понять можно: вето П5 парализует работу Совбеза, и для изменения ситуации нужны поправки в Устав ООН, но те же государства П5 могут предотвратить их внесение — получается замкнутый круг. Поэтому они предлагают не тратить время на длительный и не гарантирующий успеха процесс продвижения поправок, а расширять толкование и понимание существующих норм и положений ООН, а также полномочий ее органов, что, по их мнению, откроет новые возможности для трансформации организации.
История ООН говорит о том, что это вполне возможно: менялась процедура голосования в СБ, был внедрен механизм миротворческих операций и созданы ряд международных судов и трибуналов. Такого рода творческий подход стимулирует переговорный процесс и создает политическое давление на П5, хотя возрастают и риски разобщения и раскола среди стран-членов.
Тем не менее, ООН важно оставаться гибкой перед лицом меняющегося международного ландшафта, иначе ее неспособность решать ключевые проблемы мира будет усугубляться, что окончательно подорвет доверие к ее институтам и приведет к росту влияния альтернативных альянсов и появлению параллельных структур, которые будут быстрее реагировать на кризисные ситуации.
— Пару лет назад была принята резолюция Генеральной Ассамблеи ООН, предписывающая проводить встречу этого органа каждый раз, когда в Совете Безопасности используется право вето. Как Вы полагаете, это может стимулировать членов СБ к поиску тех самых сбалансированных решений?
— Несомненно, Генеральная Ассамблея (ГА) может играть важную роль в реформировании ООН, хоть она и не обладает такими полномочиями, как СБ. Как показывает практика, если большинство стран в ГА в ходе дебатов достигают консенсуса, это может оказать давление на постоянных членов Совбеза. Государства П5, использующие вето, вынуждены обосновывать свою позицию перед всем международным сообществом. При этом, даже используя свое право вето, чтобы блокировать действия СБ, они не могут заблокировать принятие резолюций Генассамблеи, осуждающих нарушения международного права.
Более того, хоть решения ГА имеют лишь политическую силу, а не юридическую, ее деятельность помогает вывести процесс принятия решений на уровень глобального обсуждения и сформировать политическую волю ООН, что создает условия для принятия альтернативных мер отдельными государствами. Для преодоления неспособности СБ выполнять свою обязанность по поддержанию мира и безопасности в ГА создаются коалиции государств (как глобальных, так и региональных), учреждаются временные консультативные органы, а также активно вовлекается гражданское общество в виде международных НПО и независимых экспертных групп. Все это стимулирует переговорный процесс в ООН, повышает прозрачность и создает публичное и моральное давление на государства-члены Совбеза.
Полагаю, что у Генассамблеи есть еще большой нереализованный потенциал для обхода парализованного СБ путем создания действенных механизмов в рамках своих уже существующих полномочий и превращения в более активную платформу с целью оперативного реагирования на международные кризисы. Самый главный вызов — это избежать превращения ГА в арену геополитической борьбы, где дебаты перерастают в публичное противостояние, а не поиск консенсуса, что, к сожалению, нередко и происходит.
— Можно ли сказать, что опыт работы непостоянным членом СБ ООН стал для Казахстана уникальным опытом, который позволил лучше понять мировую политическую кухню, стал стресс-тестом, который в какой-то мере укрепил и закалил нашу дипломатическую службу?
— Несмотря на все обозначенные проблемы, Совбез ООН — это ключевой международный орган, который, по сути, решает судьбы мира. И то, что Казахстан непосредственно участвовал, пусть и не на постоянной основе, в выработке решений по злободневным вопросам глобальной политики, стало большим положительным опытом как для страны, так и для нашей дипломатии. Благодаря этому опыту, мы стали более уверенно вести себя на внешнеполитическом поприще и более продуктивно и целенаправленно продвигать свои дипломатические инициативы.
Казахстан привержен укреплению международной безопасности, устойчивому развитию и справедливому глобальному управлению. У нас есть свой взгляд на основные вопросы повестки международной тематики и под эгидой СБ ООН мы стремились озвучить актуальные для нашей страны и региона вопросы на самом высоком международном уровне. Немаловажно и то, что непостоянное членство в Совбезе не только помогло повысить узнаваемость и укрепить положительный имидж страны, но и политическую субъектность Казахстана на мировой арене.
